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优化空间布局 实现“疏解非首都功能”

2018-05-25 10:46:54      来源:北京日报

优化空间布局  实现“疏解非首都功能”

中共北京市委党校经济学部副教授 刁琳琳

减量发展是新时代首都发展的重大理论和实践课题。首都发展以“四个中心”战略定位作为城市性质和功能的统领,提出了“疏解非首都功能”的要求,减量发展要求突出城市空间疏解导向,做到“城市空间布局同城市战略定位相一致”,如何通过优化空间布局实现“疏解非首都功能”的意义就显得尤为重要。

“疏解”是指从空间上进行疏通分散,将非首都功能淘汰或转移出去,降低空间密度,为首都功能腾出空间,最终实现空间合理布局。进一步深入思考,其包含着区域、市域、核心区域三个递进的空间层次:

一是区域层面,在更大的战略空间上对首都发展进行考量,即在城市外围区域设立非首都功能的集中疏解地,以“一核”“两翼”格局优化城市群空间形态,形成既功能互补、错位发展又紧密联系的区域平衡结构;二是市域层面,修正传统“单中心+环线”的“摊大饼”模式,以“一主”“一副”“多点”布局多中心结构,副中心与五个平原新城承担中心城的疏解,在功能分工上形成相对均衡的发展模式,并以资源环境承载能力为刚性约束条件,实施“两控”“三线”;三是核心区层面,突出服务保障职能,强化政治中心的空间安全保障能力,以更大范围的空间布局来支撑国家政务活动,创造安全优良的政务环境。

空间疏解源于“有机疏散理论”,这一城市规划中疏导大城市的理念,是化解城市发展困境、应对未来人口增长可选择的策略方案。从各国城市发展规律来看,单中心蔓延是最优集约度的发展模式,因为理想的空间形态遵循着最低成本原则,沿边界向外扩张恰恰是最低成本的,这是城市发展的一个基本规律。但单中心城市的发展规模是有极限的,随着城市规模的扩大,拥挤成本不断提升,导致集聚不经济,会促使城市分散化、多中心化。多中心结构能够有效消除集聚负外部性,提升城市经济绩效。世界城市发展的经验表明,通过政府主导的空间战略(比如设立郊区新城、副中心或承载地)引导就业布局重构,将人口(包括总量、结构、集聚形态)、产业、功能三者统筹考虑,能够有效缓解中心城区的拥挤压力,并从根本上消解人口向特大城市迁移的动力。

空间疏解应避免新区建设和发展远离城市中心。日本新城建设的经验证据表明,特大城市核心区的最佳辐射半径是30公里,这也是人口空间聚集特征相对稳定的分界线。

东京圈7个副都心都集中在“山手线”地铁环线30公里半径的地域范围内,使东京都心跟外围城市便于形成通勤高效、一体化发展的密切组织联系,核心城市的外溢辐射作用能够得到最大限度发挥。超过30公里半径布局新城新区,将导致新区发展受到严重影响,不仅难以达到缓解中心城区压力的目的,分散布局也使就业平衡的问题难以解决。

与《北京城市总体规划(2004年-2020年)》“两轴、两带、多中心”布局中所有14个新城都是“多点”不同,《北京城市总体规划(2016年-2035年)》将“多点”主要框定为顺义、大兴、亦庄、昌平、房山五个近郊区平原新城,便凸显了对新城新区建设规律的深刻认识和把握。“多点”还应防止与中心城区距离较近连片发展,要力戒因配套服务滞后、功能不完整导致的职住分离倾向扩大,使其缺乏综合性、独立性,反而成为城市“摊大饼”的一部分。

韩梅/整理 琚理/素描

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